法治之本在權力分立

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吳靄儀
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隨心所欲

權力分立,互相制衡,是法治之本。正如終審法院在《梁國雄訴立法會主席》的判案書(2014)17 HKCFAR689所說,Separation of powers是普通法的一項基本原則,並為《基本法》有關特區政治架構的條文所肯定。無論譯做「三權分立」還是「權力分立」,也無改這項原則的本義。來來去去,所說的都是行政、立法、司法三權,「分權」的意義,就是沒有任何一個機關能獨攬所有權力,而每個機關的權限,止於其他兩個機關的權限的幅員。所謂「法治」,最基本的涵義和宗旨,就是權力必須受到限制,有其不能侵犯的範圍,而法律之所以能限制權力,是在於權力的分立,在於權力的互相制衡,這是基本原則。

但是原則的實行,要靠實際上行使這些權力的人遵守憲法的界定,政府行使權力,要知道自我約束,自動守法;議會通過法律,必須合憲及符合法律原則;法庭在裁決行政機關的行為是否合法、立法機關通過的法律是否合憲,必須忠於法律和法理原則,不偏不倚。什麼驅使行使大權的人這樣做?一是自重,二是受到公眾的監管。前者是道德的力量,後者是民主社會的政治力量。在一個文明民主的社會,兩者之間互相關連:無德無恥,即使踏上了權力的寶座,人民也能在選舉中把他撤換。
 
是以沒有民主,法治必不能久存。宗主國有民主之下的健強法治而殖民地沒有民主,法治還可以依附苟活,主權國奉行專制,若特區在真正的一國兩制之下有真正的民主普選,則法治存亡,需要靠很多有利因素得到維持,要靠有健強積極的公民社會及國際認同。所以在香港,法治幾時都需要努力爭取才能保持一線生機;要在中國主權之下爭取法治,幾時都要從多個方向一起做,爭取民主普選是其中之一,但要加強公民社會對權利與自由的信念、加強專業的獨立、水準和操守、鞏固公務員體系的制度和守則、建立議會的憲制傳統和文化、建立深厚的重視人權的法律理論基礎等等,都是必須把握時間做好的工作。冰封三尺,非一日之寒,今日面臨的法治雪崩,是過去二十年我們的工作做得不夠和不夠好。
 
法治的「法」,權力受到的法律限制,不是單純看字面,望文生義,而是要了解限制的所以然。例如近日爭辯的考評局風波,林鄭稱她在《考評局》條例之下,享有指示考評局的權力而考評局必須遵從。第一,這種條文根本不應存在;第二,即使存在,這種法例下的後備權力,只是非不得已不能行使的一種權力,不少保障獨立法定機構的法例也有,但只要用一次,這個機構的獨立性就完蛋了。這位特首拿來唬嚇人,已是暴露了她的無知。但這種人,在今天的掌權的人之中太多了。法治這場永無休止的仗那麼艱鉅,無怪不少人不願打下去。
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